统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，要完善国家机构组织法。
在此意义上，案例指导制度的出台，就是通过工作方式改革进一步贴合功能主义原理的努力。我国国务院的组织体制长期是部长会议制，是一种集体领导的形式。
在主席缺位情况下，由第二副主席代行外交礼仪职权，也说明了国家主席在国家外交功能中的不可或缺。另一位参加了1982年《宪法》起草的宪法学家廉希圣教授回忆： 我在秘书处工作的时候，外交部强烈主张恢复设立国家主席。在此意义上，对于民主集中制原则的功能主义解释，也具有了从整体上辐射宪法中的国家机构规范及其实践的意义。我国全面深化改革设定了国家治理能力和治理体系现代化的总目标，其中就包含着强化权力运行制约和监督体系[9]强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制[10]的内容。此种功能主义的权力配置原则，强调国家效能和治理能力，要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，而不再僵化地拘泥于权力的分合问题。
从一律到原则，修改了从建国开始延续三十多年的表述，无疑是国家机构规范上的重大变化。[57]王旭：国家监察机构设置的宪法学思考，《中国政法大学学报》2017年第5期，第138页。实际上，部门起草法律草案与部门主导立法可能还不是一回事，无论中央还是地方的立法中，部门起草的内容被否定或者弃之不用的情况都不少见。
[12]对于人大及其常委会的工作机构能否主导立法，笔者拟稍后再予论述，这里提出几个需要回答和研究的问题。这种情况下，如果该工作人员称，他和他所在的部门在这部法律的审议过程中，发挥了主导作用，甚至说他也主导了一次立法，似乎也有一定的道理。所以，在引领推动改革的立法中，如何正确认识人大主导的内涵，至关重要。这样做，就是坚持党的领导的最好体现，就是以人大主导立法的方式引领推动改革。
在立法的审议和表决中，如果人大及其常委会能充分发扬民主，把审议修改表决的各个环节做实，部门是不可能主导立法的，但如果在立法的各个阶段，常委会会议以及人大及其常委会工作机构了解情况不充分，或者不能切实使用法定职权，被部门牵着鼻子走，当然就真是部门主导立法了。前引的全国人大法工委国家法室所著的我国《立法法》释义书中的记述，就是将部门起草法律草案与部门主导立法联系起来了，这容易让人觉得部门起草就导致了部门主导。
要真正实施这条规定，需要在很多方面加以明确。他说，专门委员会大体上应该做些什么事？我们设想，应该主要的是进行调查研究，征求各方面的意见，便于人大和人大常委会制定法律或者其他的决议……这是它的主要的作用。理解人大主导立法，需要考察这一提法出现的背景和针对性，研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。比较典型的是，人大以主导立法的方式引领推动改革，在理论和实践中已经引起过争议，强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益，也面临争议和矛盾。
（五） 为防止地方保护主义，需要人大主导 习近平总书记在对党的十八届四中全会决定所做的说明中提出，一些地方利用法规实行地方保护主义，因此，为明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，全会决定采取的一个重要措施就是，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。然而，各类提案主体提出的有关改革的立法议案，不可避免地存在问题。三是，主导的具体环节是什么？每个环节主导的主体又是谁？笼统地讲人大主导立法，似乎没有问题，因为人大是民意代表机关，人大主导立法，从理论上讲就是人民主导立法，让法反映人民意志。不仅如此，修改后的我国《立法法》还明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。
其四，主导是与效率联系在一起的，效率又与权力的集中统一行使联系在一起，没有效率和很大程度上的集权，就难以保证主导作用的实现。[9]在涉及如何处理这对关系时，一些权威文件和领导人、机构负责人的讲话，没有例外地是强调党的领导，但都比较宏观、抽象、原则。
在这三个程序中，提出议案的主体众多，人大及其常委会的组成人员又分散于各个方面，人民代表的观点意见在审议过程中可能各不相同，即使到了表决阶段，很多时候也各不相同，那么，在如此复杂的情况下，由个体代表组成的人大及其常委会，又如何预知立法结果并从一开始就对立法活动进行主导呢？ 第二，按照人民代表大会制度的基本要求，人民代表大会是一个合议机关，它的常务委员会也是合议机关，两者行使职权的共同特点是，集体有权，个人无权，即集体行使职权，一人一票，委员长或者人大常委会主任也只有一票表决权。这给人的感觉是，人大要在立项、起草、审议和修改的各个环节都以加强组织协调的方式，发挥主导作用，与前述李建国副委员长的说法大体相似。
专门委员会和工作机构本身是为代表服务的，但它们立法调研时，被邀请参加似乎成了代表的待遇。由于提出法律的议案是主导立法的重要环节，相比之下似乎可以发现，通过提出议案主导立法的更应当是人大及其常委会的组成人员，而不是专门委员会，但实践中的情况似乎正好相反，建议有关方面对专门委员会在立法中的职责做进一步研究。现在，提到人大主导立法，引领推动改革，不少人就会认为，人大内部的有关组织主动提出议案是主导立法的好方式。不宜将委员长会议、专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥作用等同于人大主导立法，这些主体行使职权的边界，需要研究和规范。在立法中，为了避免部门利益，用一个部门来制约和替代另一个部门的工作，当然有其必要性和合理性，但过于依赖人大的主导作用，特别是依赖专门委员会和常委会工作机构发挥主导作用，在法理依据、体制依据和实际效果等方面，就值得研究了。当然，提案主体可以委托其他主体起草法律草案。
那么，能否对这四项职权进行扩充理解，推导出委员长会议有立法规划和年度立法计划的职权呢？恐怕也很困难。全国人大法工委国家法室编写的我国《立法法》的释义书指出：人大及其常委会的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。
在代表大会闭会期间，对于立法，代表当然可以广泛参与、表达意见，但其主要任务似乎是应当为提出法律案做精心准备。对符合民意的改革，人大要主导助推立法，对不符合民意的改革，人大要主导过滤纠正。
第一项职权中的会期显然不包括规划和计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划和计划。其一，应当承认，只要有部门就有部门利益。
主导一词的汉语内涵与人大行使职权的特点明显不相符，建议有关方面要么对这一用语做适当界定，要么逐渐减少使用，要么在适当时候更换用语。这两部法律都是全国人大会议通过的，如何看待其中相关规定的关系呢？笔者建议权威部门予以研究回答。那么，人大及其常委会在立法中能否实行主导呢？根据上述现代汉语词典对主导一词的解释，如果将主导用到立法中，就意味着立法中的某个或者某些主体，决定并引导立法的内容向某个方向发展，在立法活动中起主导作用。对于这些议案，人大不能随声附和、一哄而上，而应当与提案者做适当分离，为提案把关。
第四，关于地方人大主导经验的一些做法和提法，是否符合人民代表大会制度的要求和立法规律，容易引人怀疑。做好法律案提请大会审议的相关工作。
[23]其含义就是，人大要在各个环节发挥主导作用。把审议民主和表决民主发挥好了，人大的主导作用就实现了。
（四） 专门委员会、常委会工作机构、人大代表等主导立法的问题 按照2015年修改后的我国《立法法》的规定，在法律的制定中，发挥人大主导作用还有几个重要内容：专门委员会、常委会工作机构提前参与法律草案起草。[24]参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。
（三） 委员长会议或者主任会议主导立法需要研究的问题 委员长会议和地方人大常委会的主任会议是人大常委会的一个非常特殊的机构，对这个机构的性质、地位和职权，理论和实践中有不少需要重视和研究的方面，主导立法就是其中之一。如果确有组织起草法律法规草案的条件资源，建议转而帮助代表委员起草，由代表委员依法行使提案权。主导具有行政权的特点，与人大行使权力的规律不甚相符。为体现全国人大代表在立法中的主体地位，2015年我国《立法法》修改时增加了有关规定。
然而，依照我国宪法的规定，人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参与主体在不同的侧面也代表了人民的意志，在立法活动中它们也是代表民意的。指导和协调专门委员会的日常工作。
对主导这一用语的含义和相关要素作什么样的理解和把握，直接关系到人大在立法中如何进行自我定位。其二，一些部门对不该立法的事项却想立法，滥用立法资源，因而需要人大主导，及时制止随意立法的现象。
第八，专门委员会、常委会工作机构在人大主导立法中当有何为？笔者认为，似乎还是应当围绕参谋和助手的法律定位，充分发挥作用，比如加强调研，采取多种方式了解各方意见，向人大及其常委会提出研究意见建议，而不宜强化提出立法议案和组织起草法律法规草案的职权，因为这可能带来许多弊端。事实上，即使在看上去完全由人大运行的立法审议环节，对人大主导立法的认识也不宜绝对化。
